Igor Pantusa Wildmann
Advogado – Mestre e Doutor em Direito Econômico pela UFMG
Professor da Faculdade de Direito Izabela Hendrix e da Faculdade Milton Campos
Conselheiro Técnico em Crédito Rural da FAEMG – Federação da Agricultura do Estado de Minas Gerais
Consultor Jurídico e advogado da ABBA – Associação Brasileira da Batata.
INTRODUÇÃO
A despeito do grande desconhecimento que paira sobre os institutos e peculiaridade pertinentes ao Crédito Rural, é notório que a matéria já vem sendo consagrada como de interesse público, não por considerações de ordem ideológica, mas pela forma que seu arcabouço legal se apresenta, sistemicamente ordenado para fins de cumprimento da política econômica do legislador ou autoridades monetárias.
Expusemos anteriormente, de forma mais abrangente[1], o nosso ponto de vista sobre a natureza do Sistema Nacional de Crédito Rural, o qual, embora fartamente servido de instrumentos de Direito Privado (as Cédulas de Crédito Rural e todo o seu arcabouço de princípios e normas), traduz-se em sistema voltado para o dirigismo contratual e para a consolidação de diretrizes de política econômica.
O Sistema Nacional de Crédito Rural apresenta-se portanto, como sistema de subvenção econômica voltado ao fomento e desenvolvimento do setor primário, o qual, por ter ciclos de produção mais lentos (semestrais ou anuais) e de ser mais sujeito à intempéries, torna a atividade rurícola estreitamente dependente de crédito.[2]
No caso do Brasil, há de se somar os fatores supra elencados à importância do setor para a manutenção da balança comercial (e conseqüentemente da estabilidade cambial)[3], bem como às conseqüências das tradicionais políticas de barreiras e subsídios ainda mantidas pelos países industrializados, a despeito dos compromissos firmados junto à OMC quando do advento do Agriculture Agreement.
É fato que o apoio creditício feito ao setor rural nacional encontra amparo, sobretudo, nas leis 4829/64 e no DL 167, do mesmo ano.
Com a criação do Sistema Nacional de Crédito Rural, a atividade passou a ser fomentada com créditos de diversas espécies, destinados a:
1. Custeio;
2. Investimento;
3. Comercialização;
4. Industrialização[4].
A disponibilização e a destinação de tais créditos manifesta-se como vontade de política econômica dos poderes públicos, que separa as dotações creditícias a serem disponibilizadas para cada atividade, bem como as finalidades específicas das mesmas. Pode-se dizer, com tranqüilidade, que o SNCR opera com linhas de crédito, com diferentes origens de recursos, finalidades e condições de contratação.
Dessa forma, o poder público separa e destina os recursos a serem emprestados, direcionando os empréstimos por simples dotações ou por programas específicos. Os créditos ao custeio, por exemplo, podem ser divididos em custeio de safra (agrícola) e custeio pecuário, ou ainda por regiões, ou produtos.
Os créditos ao investimento, por sua vez, podem se destinar à mecanização, como o caso do Finame – Fundo Nacional de Mecanização, ou a estruturação de agroindústrias, (Pronagri – Programa Nacional de Apoio à Agroindústria), irrigação (Profir – Programa Nacional de Irrigação). Os créditos, por sua vez, podem se distinguir em função da região em que são aplicados (Procera – Programa Nipo-Brasileiro de Desenvolvimento dos Cerrados), e assim por diante.
No caso da comercialização, os EGF’s (Empréstimos do Governo Federal) mostram-se como balizadores da PNPM – Política Nacional de Preços Mínimos, a despeito do esvaziamento que a mesma vem sofrendo nos últimos dez anos com a depreciação do valor dos referidos preços mínimos e da escassez de recursos destinados aos EGF’s – Empréstimos do Governo Federal e AGF’s Aquisições do Governo Federal.[5]
Todavia, para serem utilizados como instrumentos de política econômica, os recursos do Crédito Rurais têm origens bem definidas por lei, a saber:
a) Recursos obrigatórios;
b) Recursos vinculados;
c) Recursos da caderneta de poupança;
d) Recursos de fundos e programas de fomentos;
e) Recursos livres.
Os recursos destinados ao Crédito Rural são, em sua maioria, senão recursos públicos, recursos privados destinados, por lei ou por atos administrativos do poder público, ao financiamento de empreendimentos agrícolas específicos e definidos por resoluções do Conselho Monetário Nacional.
Assim sendo, um programa de financiamento lastreado em créditos de uma agência de desenvolvimento estrangeira, para fins de incremento da atividade rural na região do cerrado brasileiro, é repassado desta agência estrangeira para o órgão público responsável pela centralização dos recursos (normalmente Banco Central), que, por sua vez, repassa tais recursos às instituições financeiras públicas ou privadas[6], as quais vão, ao final, formalizar tais financiamentos aos empreendimentos rurais que se enquadrem nas diretrizes e objetivos do referido programa.
É fácil de se constatar que, no caso do Crédito Rural, a vasta maioria dos recursos emprestados não pertence aos bancos prestamistas[7], sendo estes verdadeiros braços de um sistema no qual atuam normalmente como repassadores de recursos.
Tal atuação, na forma de agentes repassadores de recursos, é “estritamente vinculada” (usando a terminologia clássica do Direito Público), sendo que os “termos, prazos, juros e demais condições nas operações de Crédito Rural, em qualquer de suas modalidades, serão determinados pelo Conselho Monetário Nacional, observados os limites da legislação em vigor.”[8]
Em precioso estudo sobre o tema, MARCOS PRADO DE ALBUQUERQUE, professor doutor pela USP, ressalta o caráter de ordem pública do SNCR:
“O Crédito Rural, sendo instrumento de política agrícola, deve realizar o fomento da produção agropecuária e servir à organização do abastecimento alimentar, deveres do Poder Público. Esta ação como atividade econômica submete-se aos princípios gerais da Ordem Econômica (…)” [9]
Tal disposição de lei importa que o ato jurídico firmado sob a forma de contrato ou cédula de Crédito Rural, para ser válido, deve revestir-se da forma legalmente prescrita para a aplicação dos recursos. Tal forma é determinada, caso a caso, de acordo com a origem dos recursos, a destinação dos mesmos e o ano (safra) de sua alocação e empréstimo.
Assim sendo, as operações de financiamento rural não serão regidas unicamente pela vontade das partes – produtor e banco – mas, em última instância, ou pelas diretrizes legais e regulamentares atinentes ao numerário liberado para tais operações, ou pelos acordos internacionais firmados com a entidade fornecedora de recursos. O intérprete da norma, ao analisar as cédulas rurais, deve estar atento não só às condições imediatas firmadas entre produtor e prestamista, mas também à análise das condições mediatas: a origem e destinação dos recursos e as suas normas gerais de aplicação.
A validade jurídica de um mútuo rural está condicionada, portanto, a uma exegese do seu instrumento (cédula ou contrato) à luz dos art. 82, 129, 130 e 145 do Código Beviláqua, eis que, ainda que se tenha agentes capazes emitindo o seu impulso volitivo sobre um objeto lícito (mútuo), este deverá revestir-se da forma legalmente prescrita, sobremaneira no que tange a juros, prazos, termos e demais condições, inclusive forma e limites de garantias.
Se o próprio direito privado limita a validade do pacto ao império da norma jurídica (que pode proibir ou determinar a forma de atos jurídicos), não será na seara do Crédito Rural, permeada por princípios e objetivos de ordem pública, que a exegese será outra.
Em se tratando de Crédito Rural, a hipótese de validade do ato jurídico, sintetizada no pressuposto “forma prescrita ou não defesa em lei” deve atender a ambos os requisitos:
a) Forma não defesa em lei:
Os contratos ou cédulas de crédito rural, como quaisquer atos jurídicos, não podem revestir–se, total ou parcialmente, de forma legalmente proibida. Em assim sendo, cláusulas que estabeleçam encargos moratórios ou remuneratórios, bem como metodologias de cálculo, constituições de garantias, etc, de forma incompatível com as disposições legais ou infra legais aplicáveis não podem subsistir à apreciação judicial, por força dos arts. 82 c/c 145 do Código Civil pátrio, bem como do art. 5o, XXV da Constituição Federal.
Uma análise superficial, todavia, levaria a um tratamento do assunto sob o prisma do Direito Privado, sobretudo considerando-se o princípio de que “o que não é proibido, é permitido”.
Mas não é o que ocorre no caso em tela, no qual as condições para os empréstimos são determinadas (grifamos) pelo Conselho Monetário Nacional, a fim de atender a objetivos específicos de política agrícola, a qual é braço fundamental da política econômica.
Em se tratando de mútuo rural, há que se submeter as condições efetivamente pactuadas a um segundo filtro exegético:
b) Observância obrigatória da forma legalmente prescrita:
A validade jurídica do ato, no caso em tela, ultrapassa a simples abstenção à forma legalmente proibida, eis que, como dito alhures, o SNCR – Sistema Nacional de Crédito Rural é regido por princípios de ordem pública, os quais levam a um verdadeiro dirigismo contratual, na forma de uma intervenção estatal no contrato firmado entre particulares. Este é o ditame expresso do art. 14 da lei 4829/64 [10], em cuja esteira o Conselho Monetário Nacional define, para o SNCR, verdadeiras linhas de crédito, cada qual com prazos, juros, prazos para pagamentos, forma de amortizações e garantias próprias, distintas e específicas.
Nota-se, portanto, que não se aplica no instituto ora analisado o supra citado princípio privatista (“O que não é proibido é permitido”) mas sim o princípio clássico de Direito público, que vincula a ação do agente da vontade estatal à expressa autorização legal ou administrativa (“O que não é expressamente permitido é proibido.”).
Conclui-se, portanto, que quando da apreciação da validade de cláusulas e contratos de Crédito Rural, há de se atentar, sucessivamente, para os seguintes fenômenos:
a) Se a evolução da dívida seguiu efetivamente as cláusulas contratuais (exegese privatista – contratualista);
b) Se as cláusulas contratuais não ferem proibições legais (exegese privatista – legalista);
c) Se as mesmas cláusulas não criam formas não autorizadas pelas normas infra legais de Direito Econômico que regulamentam a aplicação dos recursos emprestados. (exegese publicista).
O CRÉDITO RURAL NO MUNDO DO “SER”
Ocorre que, na prática, a partir do final da década de 80, os agentes financeiros vieram evoluindo os débitos rurais de forma descompassada com as normas gerais (leis, decretos e decretos – lei) e regulamentares (resoluções do CMN), gerando expectativas de ativos a receber absolutamente descompassadas da realidade jurídica aplicável a tais casos.
Tal passivo consolidado deve-se a um somatório de fatores:
a) A cultura criada, ao longo de décadas, de informalidade nas relações banco – produtor, o que levava a uma aceitação passiva dos valores apresentados pelas instituições financeiras, bem como das formas propostas pelas mesmas – através de suas gerências – para a regularização das dívidas em aberto;
b) A diferença entre o IPC e a BTNF de março de 1990 (Plano Collor) que acabou por, na época, praticamente dobrar.[11], em valores reais, o saldo devedor de dezenas de milhares de financiamentos rurais no país;
c) A “regularização” das operações financeiras supra citadas (inchadas indevidamente), através de refinanciamentos de dívida (conhecidos vulgarmente como contratos “mata – mata”), feitos com recursos do SNCR e de forma expressamente contrária às normas emitidas pelo CMN[12];
d) A cobrança generalizada de encargos remuneratórios em percentual além do determinado pelo CMN para cada linha de crédito;
e) A cobrança de encargos financeiros moratórios típicos de financiamentos comuns (comissão de permanência, taxa ANBID, juros de mora acima do permitido pelo Dec. Lei 167, etc)
f) O despreparo técnico do setor de produção rural para lidar com análise e questionamento técnico e jurídico das questões supracitadas;
g) Tradicional aversão, pelo campesino médio, à demandas judiciais, bem como o apego ao bom nome na praça, por razões de ordem moral e por crucial dependência de crédito para o giro da atividade.
Por outro lado, o resultado financeiro do setor, em que pesem os seguidos recordes de produção, agravou a situação de inadimplência, em virtude sobretudo de[13]:
a) Política de congelamento dos preços mínimos, reajustados em patamares muito aquém da inflação desde 1994;
b) Redução no volume de recursos destinados ao SNCR;
c) Impacto dos subsídios praticados pelos países industrializados, levando à depressão de preços de determinadas “commodities” agrícolas, como a soja;
d) Política de abertura comercial, que levou à importação de produtos – não raro subsidiados em suas origens – a preços incompatíveis com os custos nacionais de produção;
e) Política cambial que, dado ao alto grau de importação de insumos, acabou atrelando o preço dos mesmos ao Dólar norte – americano, gerando fortes impactos nos custos de produção, sobretudo a partir da maxidesvalorização de 1999;
f) Política de concorrência, que permite a formação de oligopsônios para o “trading” de produtos agrícolas;
g) Sistemática de comercialização, marcada por um baixo grau de profissionalização e um desenvolvimento ainda incipiente das Bolsas de Mercadorias e Futuros (BMF).
SITUAÇÃO DA DÍVIDA RURAL CONSOLIDADA NOS ÚLTIMOS ANOS
Com o somatório dos fatores supra, o setor rural no país chegou a um perigoso grau de insolvência, sendo certo que a maioria dos compromissos financeiros então assumidos seriam técnica e matematicamente impagáveis, inclusive se considerássemos a possibilidade de expropriação judicial do patrimônio dos devedores.
Não é para menos que, quando de seu depoimento à CPI do Crédito Rural, o então presidente do Banco do Brasil, Alcir Calliari, proferiu o cáustico e famoso comentário: “nem plantando maconha irrigada seria possível pagar os empréstimos agrícolas, com os custos financeiros então praticados.” [14]
A situação chegou a tal grau que ambos os setores – rural e financeiro – recorreram ao governo, tentando equacionar o problema dos financiamentos rurais.
As instituições financeiras apresentaram ao Governo Federal um passivo rural da ordem de 30 bilhões de Reais. Os valores, todavia, não são absolutos, tendo em vista a metodologia de evolução das dívidas individualmente, como veremos adiante.
Fato é que, a fim de tentar solucionar o problema, evitando, por um lado, a bancarrota do setor rural, por outro, sério comprometimento dos ativos “em ser” das instituições financeiras, editou-se a lei 9138/95, da qual nasceram três planos cruciais para o Crédito Rural:
a) A securitização de Dívidas Rurais
b) O PESA – Plano de Estruturação e Saneamento de Ativos.
c) O Recoop – Programa de revitalização das Cooperativas[15].
O PROGRAMA DE SECURITIZAÇÃO DE DÍVIDAS RURAIS E O PESA
Em face do impasse gerado com o aumento estrondoso dos créditos “em ser” das operações rurais consolidadas, bem como a patente dificuldade de recebimento dos referidos créditos, o governo resolveu lançar mão de medidas de intervenção, para criar uma verdadeira subvenção aos débitos.
Dessa forma, a edição da lei 9138/95 foi a única forma de evitar que uma tensão entre o setor financeiro e o setor agrícola acabasse por levar a monumentais prejuízos a ambos, com perversos reflexos para a economia como um todo.
A sistemática da referida lei consiste em redesenhar as operações financeiras, remontando cada débito desde a operação original, para então recalculá-los dentro de uma metodologia específica (adequada às normas ordinárias e regulamentares do Crédito Rural).
Feito o recálculo, os débitos teriam seu perfil de vencimento alongado, a prazos de sete, dez, vinte ou vinte e cinco anos, a taxas de juros compatíveis com a rentabilidade média da atividade e com a capacidade de pagamento de cada devedor.
A fim de não frustrar as expectativas de direito do setor financeiro, o tesouro arcaria com as diferenças nascidas com a renúncia aos valores expurgados com o recálculo, fazendo-o na forma de transferência direta de recursos ou através de emissão de títulos públicos próprios para tal fim.
O primeiro impasse gerado com a edição de tal norma foi a questão da definição da natureza do benefício. Os bancos, nos casos em que se tratava de devedores munidos de boas garantias reais e possibilidade concreta de pronta solvabilidade dos débitos, argüiam a literalidade da referida lei, para sustentar a tese de que o benefício seria facultativo, cabendo à instituição financeira conceder ou não o mesmo segundo o seu entendimento pessoal.
Tal discussão acabou por ser superada, eis que com suporte na unanimidade da doutrina jurisprudência do STJ se inclinou para a constatação de que se trataria de um direito subjetivo do devedor rural que preenchesse os requisitos legais.
O entendimento parece-nos de fato o mais acertado, como já tivemos a oportunidade de defender outrora[16]. Vale ademais, para respaldar ainda mais o mesmo, fixar o fato de que a lei 9138/95 criou subvenção ao devedor, sob a forma de uma moratória legal forçada.
Ultrapassada tal questão, vale diferenciar as formas de securitização de dívidas criada pela lei 9138/95:
a) Securitização pela Resolução 2238/95 do CMN – Requisitos:
b) Dívidas de até R$ 200.000,00.[17]
c) Operações de crédito rural, contratadas até 20 de junho de 1995;
d) Oriundas de créditos de custeio, investimento ou comercialização (Dessas últimas excetua-se os EGF’s com opção de venda),
e) Realizadas ao amparo dos Fundos Constitucionais, do FAT ou do FUNCAFÉ;[18]
f) Prazo de adesão consensual já expirado em 02 de janeiro de 1997.[19]
g) Inexistência de desvio de crédito (aplicação, pelo produtor, dos recursos emprestados em outras atividades não rurais).
Condições do alongamento:
I – Prestações anuais, iguais e sucessivas,
II – Juros de 3% anuais, capitalizados anualmente;
III – Obrigatoriedade de cláusula de equivalência em produtos, a serem definidos pelo CMN e escolhidos pelo beneficiário;[20]
IV – Possibilidade de quitação do débito em produtos agropecuários[21];
V – Possibilidade de “realongamento”, em casos de comprovadas dificuldades, para, no máximo, dez anos.[22]
Tendo em vista que milhares de operações não se enquadraram na regulamentação supra referida, o CMN, seguindo os ditames da lei 9138/95, editou a Resolução 2471/98, que instituiu o PESA – Programa Especial de Saneamento de Ativos.
SECURITIZAÇÃO PELA RES. 2471 (PESA): CONDIÇÕES GERAIS
a) Dívidas rurais não alongadas na forma da res. 2238/96;
b) Ausência de limite de valor para enquadramento;
c) Correção do saldo pelo IGPM após a formalização;
d) Juros: escalonados, diferenciados e progressivos sendo um patamar para dívidas de até quinhentos mil Reais, um para dívidas entre quinhentos mil e um milhão de Reais e um terceiro para dívidas superiores a um milhão de Reais. Originalmente, tais patamares foram de 8%, 9% e 10% ao ano. Posteriormente, com a edição da Resolução 2666 do CMN, os referidos índices sofreram a redução de 2 pontos percentuais. Hodiernamente, tem-se o IGPM aplicado nas prestações limitado a 9,5% ao ano, ao passo que os juros encontram-se no patamar de 3% para os valores até R$ 500.000,00, incidindo-se, sobre os eventuais excedentes – até R$.1.000.000,00 os percentuais de 4% e 5%, respectivamente.
e) Prazo para pagamento: vinte anos.
Garantias:
a) O principal da dívida é garantido por certificados do tesouro nacional criados pela Res. 2471/98 especificamente para tal fim. Tais certificados são adquiridos pela instituição financeira junto à STN.
b) Os juros são garantidos com garantias usuais do Crédito Rural (pignoratícias, hipotecárias, fidejussórias, warrants, etc), desde que na proporção máxima de 50% do valor recalculado e alongado.
A operacionalização de tal benefício é bastante diferenciada aos olhos dos operadores jurídicos mais familiarizados com os ramos clássicos: a compra dos CTN’s que garantirão o principal da dívida é feita pelo depósito, pelo devedor, de 10,3666% do valor da mesma, junto à instituição financeira. Tal valor reflete a dívida, com os juros e correção previstos, em sua data de vencimento original. (Vinte anos). O banco, de posse de tal percentual, adquire junto ao tesouro nacional o referido título, que acabará servindo para quitar a dívida em seu prazo de resgate. O produtor ficará responsável pelo pagamento anual dos juros, no percentual correspondente ao montante de seu endividamento.
Milhares de operações de crédito rural têm sido formalizadas sob a rubrica da lei 9138/95, tendo os devedores alongados os prazos de pagamento. Não obstante, em muitos casos, os débitos assumidos continuam a se mostrar impagáveis.
O objetivo final da presente é demonstrar a causa de tal fenômeno, e a ameaça que o mesmo apresenta para as contas públicas e para os princípios insculpidos no art. 37 da CF/88.
DO RECÁLCULO OBRIGATÓRIO DA DÍVIDA E A DEFINIÇÃO DO VALOR A SER ALONGADO.
A concessão dos benefícios ora tratados (securitização e PESA) deve se dar, consoante exegese das normas aplicáveis, em fases distintas:
Fase 1- Suspensão das cobranças ou execuções; [23]
Fase 2 – Recálculo do saldo devedor, conforme forma e metodologia de cálculo prescritas para tal mister;
Fase 3 – Aquisição dos títulos públicos que garantem o principal da dívida;[24]
Fase 4 – Alongamento da dívida.
Portanto, a securitização rural, seja na forma da Resolução 2238/95, seja na forma do PESA (Res. 2471), não é uma mera concessão de prazo. Antes do alongamento da dívida, há de se proceder ao recálculo da mesma, na forma legalmente determinada.
Tal forma de recálculo veio sendo determinada pela própria lei e pelas várias regulamentações infra legem sobre a matéria, regulamentações esta já previstas não só pela lei do SNCR (4829/64) como também pela própria norma criadora da subvenção ora em analise.
O primeiro passo a ser analisado é o ponto de partida do recálculo, expressamente previsto no art. 1o, inciso VI da Resolução 2238 do CMN, o qual citamos, verbis:
“VI – Para fins do alongamento de dívidas vencidas até 30.11.95, o total do saldo devedor deve ser calculado com base nos encargos financeiros previstos nos contratos originais para a operação enquanto curso normal, até a data do vencimento pactuado. (…)”
A própria norma prevê o retorno, para fins de recálculo, aos contratos originais de cada operação financeira securitizada, sendo certo que, à partir do retorno ao contrato original o recálculo seria feito com obrigatórios expurgos, incialmente previstos no próprio dispositivo normativo, em sua segunda parte:
“ (…) A partir do vencimento e até 12.11.95, o total do saldo devedor deve ser calculado com base nos encargos financeiros totais até o limite máximo de 12% a/a (doze por cento ao ano), mais índice de remuneração dos depósitos de poupança, expurgando-se, se houver:
a) Os valores relativos à capitalização de juros (…)
b) Os débitos relativos à multa, mora, taxa de inadimplemento, e honorários advocatícios de responsabilidade da instituição financeira;
c) a diferença entre os valores cobrados dos mutuários a título de adicional de Programa de garantia da Atividade Agropecuária (PROAGRO) (…);
d) Outros débitos relativos a encargos financeiros básicos, não previstos no contrato original.”
Há de se observar ainda o disposto na Res 2279 CMN/ BACEN, que também regulamenta o instituto ora em análise:
Art 1o
(…)
“II – Na apuração do saldo devedor da operação, o expurgo de débito referente a honorários advocatícios, previsto no art 1o inc VI, alínea “b” da res 2238/96, deve abranger toda a dívida do beneficiário, independentemente do limite alongável (…)”
Em síntese, para a correta formalização da securitização (Tanto na forma da resolução 2238/95 quanto na forma do PESA), faz-se mister, antes de tudo:
a) Proceder ao recálculo de toda a dívida, a partir do contrato original, desconsiderando-se, portanto, as repactuações (rolagens de dívidas) feitas após o instrumento original;
b) Adotando-se o instrumento original como parâmetro, dever-se-á manter, no recálculo, os termos da pactuação original (desde que, obviamente, tenham sido legais), até o vencimento do referido instrumento;
c) A partir do vencimento do instrumento original até a formalização da securitização (consolidada in casu pela cédula supra citada), dever-se-á manter tão somente juros de 12% anuais[25] expurgando-se todos os valores referentes a capitalização, encargos moratórios, multas, juros de mora, e honorários advocatícios (este último expurgo, a teor da res. 2279, incidente sobre todo o débito rural do produtor, e não só sobre o valor a ser securitizado.
Somente após o recálculo acima é que poder-se-ia chegar ao valor do débito apto a ser efetivamente alongado.
O CONCEITO DE OPERAÇÃO ORIGINAL PARA EFEITOS DE ENQUADRAMENTO DE DÍVIDA RURAL NA SECURITIZAÇÃO OU “PESA”:
Fixar corretamente o conceito de contrato original em operações de financiamento rural não tem sido tarefa das mais fáceis.
É notório que os seguidos refinanciamentos de dívida tornaram-se prática comum, sobretudo nos períodos em que a liquidação dos títulos apresentava-se mais difícil.
Na praxe bancária comum ou mesmo na vida civil, não existe qualquer ilegalidade em refinanciar dívidas, trocando obrigações consolidadas em títulos ou contratos “antigos”, vencidos ou não, por novas obrigações, consolidadas em novos instrumentos contratuais ou cartulares.
A novação, como tal prática é conhecida no direito privado, não só não apresenta, per se, qualquer ilegalidade, como dispõe de expressa disposição legal, nos arts. 999 e ss do Código de Beviláqua.
Dessa forma, entendendo – equivocadamente, em nossa opinião – que as operações de refinanciamento de dívida com recursos específicos do SNCR, também conhecidas como “mata – mata”, seriam mera novação, a jurisprudência, inclusive do STJ, inclina-se no sentido de admitir tal prática nas operações de Crédito Rural.
Sem querer aprofundar no mérito de tal entendimento, o qual refoge ao objeto ora tratado, há de se ressaltar que, como um sistema de crédito com características bastante peculiares, o Crédito Rural funciona com base em recursos previamente destinados às várias finalidades produtivas, expressas em diferentes linhas de financiamento rurícola, como tratado alhures.
O Conselho Monetário Nacional, como autoridade regulamentadora do Crédito Rural, não só não destina recursos para o refinanciamento de dívidas[26], como também proíbe expressamente que os recursos do SNCR sejam utilizados na rolagem financeira de débitos vencidos, conforme se depreende do MCR do BACEN, alterado pela CC 1268/87.
Dessa forma, temos, por estes e por outros argumentos, que não é lícito à instituição financeira utilize-se de recursos do SNCR – cujo destino, por força de determinação legal, é a aplicação direta em custeio, investimento ou comercialização rural – para pagar-se, sanando eventuais problemas de liquidez em seus balanços patrimoniais, com a desobediência direta à determinação legal e com prejuízos evidentes à produção rural no país, que acaba por ficar sem utilizar tais recursos.
Bem ou mal, o certo é que os mata – mata ocorreram em larga escala.
Todavia, independentemente da discussão acerca da legalidade dos mesmos, o certo é que, para os fins específicos de recálculo da operação a ser securitizada ou enquadrada no PESA, tais refinanciamentos devem ser desconsiderados, por força de expressa determinação de cunho legal.
Vale aqui lançar uma indagação: o que quer a norma, ao referir-se, inciso VI e VII do art. 1o da res. 2238/ CMN, aos contratos originais?
Quer justamente expurgar os acréscimos que foram feitos em operações proibidas pelo Sistema Nacional de Crédito Rural, operações estas cujos recursos, ao invés de irem para a produção, serviram somente à rolagem financeira de dívidas.
Esta é a finalidade dos benefícios ora em análise, que pretendem recalcular a dívida desde a sua origem, desde o seu nascedouro, como se todos os percalços econômicos, jurídicos ou de mercado não tivessem jamais existido.
Neste sentido é a disposição do art. 1o, VIII, c, da resolução 2238/96 do CMN
Art. 1º
VIII (…)
b) A revisão deve retroceder à operação original quando os saldos devedores passíveis de alongamento forem resultantes de operações cujos recursos tenham sido empregados na liquidação de dívidas anteriores;
Independentemente, portanto, da discussão sobre a legalidade ou não dos contratos “mata – mata” (Rolagem de dívidas com recursos do SNCR) nas dívidas rurais de custeio, investimento ou comercialização, o fato é que, uma vez que tais dívidas são enquadradas nos benefícios da lei 9138/95, o retorno à operação original e conseqüente desconsideração das sucessivas repactuações faz parte da metodologia de recálculo obrigatória, eis que legalmente prescrita.
A mens legis, no caso em tela, é no sentido de que o recálculo deve ser refeito desde a última cédula ou contrato cujos recursos foram efetivamente aplicados na sua finalidade legal (custeio, investimento ou comercialização), desconsiderando-se as rolagens de dívidas posteriores.
Tal desconsideração, diga-se de passagem, nada mais é do que um retorno ao status legal, eis que se fossem cumpridas as normas peculiares ao SNCR, o agente financeiro repassador de recursos deveria, à época do inadimplemento, imediatamente:
a) Prorrogar a parcela devida, caso a mora fosse oriunda de quebra de safra, o que é determinado pela Carta Circular 1536 do Banco Central (de observância Obrigatória para os bancos, ex vi legis); bem como pelo art. 4o da lei 7843/89; ou
b) Promover a imediata execução do débito, eis que o Conselho Monetário Nacional não só não dispõe de fontes de recursos para a rolagem de dívidas rurais (necessárias, a teor do art. 16 da lei 4829), como também proíbe expressamente tal prática, ex vi do art. 1o da Carta Circular 1268/87 – ainda vigente e eficaz – que compõe o Manual de Crédito Rural do Banco Central (MCR), consolidação de normas obrigatórias para os bancos, como disposto pela lei 4595/64 e 4829/64.
Mas os bancos, descumprindo as normas aplicáveis, preferem proceder à rolagem de dívidas, pagando-se com recursos do Crédito Rural, aumentando (sempre) as garantias da operação e colocando os recursos fora de qualquer risco produtivo.
Vale notar que, quando a instituição financeira se paga com recursos do Crédito Rural, (operações mata-mata), esta, além de inchar o débito do produtor, prejudica, senão inviabiliza, a solvabilidade do mesmo, que fica sem investir em sua lavoura[27], normalmente a única via para se liquidar efetivamente os compromissos junto ao próprio banco.
Em suma: como se diz no jargão da produção rural, os recursos do Crédito Rural existem para serem literalmente “enterrados”, sob a forma de sementes, adubo, defensivos, equipamentos de irrigação, etc.
Justamente por perceber, e no intuito de tentar corrigir tais distorções, as autoridades monetárias determinam que, nas operações de securitização ou PESA, o recálculo deverá retornar à operação original.
Assim sendo, o conceito de contrato ou operação original, para fins de financiamentos, pode ser entendido como “o último contrato ou cédula cujos recursos foram efetivamente aplicados na produção, ou o primeiro numa seqüência de refinanciamentos e repactuações”.
Considerando – se uma seqüência de refinanciamentos como uma só dívida (o que na verdade ocorre na praxe bancária) [28], o contrato original é a base para o início do recálculo da dívida enquadrada ou enquadrável nos benefícios da lei 9138/95.
Fixando tal entendimento, far-se–á mister a montagem de um verdadeiro histórico do financiamento, pelo qual será possível averiguar qual foi efetivamente a operação original.
OS RECURSOS PÚBLICOS ENVOLVIDOS – O CORRETO RECÁLCULO COMO FORMA DE CONTROLE DO ENDIVIDAMENTO PÚBLICO
Um pouco de estudo, ainda que superficial, do instituto ora em análise, já é suficiente para deixar patente a ingerência de recursos do tesouro nacional para a viabilização do mesmo, seja na forma de moeda, seja na forma de títulos.
Não fica difícil de concluir, portanto, que quanto maior for o passivo rural apresentado pelas instituições financeiras aos produtores beneficiários, maior será a injeção de recursos públicos para conseguir o objetivo imediato de política econômica do legislador que é viabilizar a quitação dos débitos rurais sem frustrar as expectativas de receita dos bancos.
Tal ingerência fica ainda maior a partir da edição da Medida Provisória 2196-3, que autoriza a União a atuar como cessionária dos créditos rurais, inclusive as das operações efetuadas com recursos do tesouro. (O que inclui, no caso em tela, a securitização e o PESA).
Assim sendo, a União passa a assumir os ativos de difícil recebimento dos bancos, ficando claro que se constituirá empresa pública para a gestão de tais ativos, à qual a referida MP denomina de EMGEA – Empresa Gestora de Ativos.
A referida Medida Provisória, por sua vez, determina:
Art. 2o –
(…)
§1o As operações (…) serão efetuadas pelo saldo devedor atualizado.
Todavia, se tal instrumento normativo se refere efetivamente às operações enquadradas na moratória da lei 9138/95, temos que o saldo devedor ali referido é o saldo devedor efetivamente recalculado, nos termos das normas legais e regulamentares pertinentes.
A formalização da securitização ou PESA sem o recálculo em estrita observância da metodologia prevista na lei 9138/95 (com as alterações da lei 9866/95) e nas resoluções 2238/95, 2279/95, 2471/98 e demais normas regulamentares não podem, em hipótese alguma, ser admitidas sob o argumento do pacta sunt servanda, eis que:
a) O benefício em tela encontra forma de recálculo do saldo devedor previsto expressamente em lei ou nos normativos das autoridades monetárias, cuja observância é obrigatória para as entidades do sistema financeiro;
b) O benefício é viabilizado por recursos públicos, seja através de recursos do tesouro (dívidas enquadradas na resolução 2238/95), seja através de títulos públicos (dívidas enquadradas na resolução 2471/98);
c) Com a edição da MP 2196-3, os bancos, para se verem livres de tais ativos de difícil recebimento, conseguiram ceder os mesmos para a União, obtendo as devidas compensações em títulos públicos e em benefícios fiscais.
CONCLUSÃO – O INTERESSE DO TESOURO NACIONAL E A COMPETÊNCIA DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO.
Tem-se, portanto, que quanto maior for o saldo devedor consolidado das operações enquadradas na resolução 2238/98 e 2471/95, maior será o dispêndio de recursos públicos, através de títulos de dívida ou de renúncia fiscal em favor das instituições financeiras.
E como se trata de cessão de créditos que têm forma expressamente prevista em lei (ou atos da autoridade monetária delegados por lei) para a apuração de seu saldo devedor, fica claro que a intenção de política econômica do legislador é assumir tão somente o risco do ativo recalculado conforme as normas próprias específicas para o benefício.
Cada operação que, securitizada na forma da lei 9138/95, não seguir in totum as normas de recálculo legalmente previstas, estará completamente contrária às diretrizes de ordem pública traçadas para a questão do endividamento rural, eis que:
a) Não estará revestida da forma prescrita em lei;
b) Tendo em vista a majoração dissimulada das dívidas, as mesmas não se enquadrarão no plano de solvabilidade dos devedores rurais definido pelo legislador, pelo que os problemas de inadimplência voltarão a reaparecer em poucos anos;
c) Implicará num maior dispêndio de recursos do governo, eis que as instituições financeiras, apresentando dívidas a maior, terão direitos a mais benefícios creditícios ou fiscais, à revelia do que efetivamente deveria ser concedido;
Dessa forma, como está se lidando com o trato da coisa pública, mostra-se não só cabível, como necessário, o uso de instrumentos públicos de acompanhamento e fiscalização das operações de securitização rural e PESA, inclusive com a participação do TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO, o qual, muito antes da MP 2196-3, já havia entendido por bem:
“O tribunal pleno, diante das razões expostas pelo relator, DECIDE:
8.1. Determinar ao Banco Central que:
(…)
8.1.2. Inclua no planejamento de fiscalização de Crédito rural a verificação de instruções editadas pelo Banco do Brasil, relativas a prorrogação de vencimento e à consolidação / renegociação de dívidas;
8.1.3. Determinar ao Banco do Brasil s/a que observe rigorosamente as disposições das normas editadas pelo Conselho Monetário Nacional e Banco Central e o Banco Central ao elaborar a suas instruções internas;
8.1.4. Recomendar ao Banco Central do Brasil que adote medidas visando o fortalecimento de sua área de fiscalização de Crédito Rural, fixando o prazo de 90 dias para que aquele informe a este tribunal acerca das medidas adotadas;
8.1.5. Recomendar ao Banco do Brasil que implante um sistema informatizado que lhe permita recuperar os achados de auditoria das diversas unidades de sua auditoria interna que apontarem irregularidades ou impropriedades, (…) fixando um praso de 90 dias para que a entidade informe as medidas adotadas (…)”[29]
É patente, portanto, que o interesse na correta aplicação dos recursos do SNCR, inclusive no que se refere ao correto recálculo das dívidas enquadradas nos programas de securitização e PESA é um interesse de ordem pública, sendo certo que cada débito erroneamente majorado pelas instituições credoras implicará não só em prejuízo ao setor produtivo, mas também aos cofres públicos.
*Artigo originalmente publicado na Revista do Curso de Direito do Centro Universitário Izabela Hendrix, volume 1, n.º 1, maio 2003.
FONTES:
ALFONSIN, Ricardo Barbosa et al. Crédito Rural: questões polêmicas: Porto Alegre, Livraria do Advogado, 2000.
ALBUQUERQUE, Marcos Prado. Crédito Rural: Cuiabá, Ed. UMT, 1995.
BRASIL; CONSELHO MONETÁRIO NACIONAL; Resoluções 2238/96, 2322/96, 2279/96, 2446/97, 2471/98, 2666/00;
BRASIL, BANCO CENTRAL DO BRASIL. Carta Circular 1536, Circular 2530, 2555/95, 2625/95; MCR – Manual de Crédito Rural – Disposições Gerais.
BRASIL. Poder Executivo. Medida Provisória 2196-3, Dec. Lei 167/64.
BRASIL, Congresso Nacional. Lei 9138/95, lei 4829/64
BRASIL, Congresso Nacional. Relatório final da CPI do Crédito Rural. Diário do Congresso Nacional. Suplemento nº 203. Brasília, 28.12.1993.
BRASIL; Tribunal de Contas da União. Decisão 184/97 – TCU Plenário.
WILDMANN, Igor Pantuzza: Crédito Rural: teoria, prática, legislação e jurisprudência. Belo Horizonte, Del Rey, 2001.
[1] Ver WILDMANN, Igor Pantuzza: Aspectos Jurídicos da Securitização de dívidas rurais como medidas de subvenção econômica (BH, MEFDUFMG, 1997) e CRÉDITO RURAL: Teoria, prática legislação e jurisprudência. BH. Del Rey. 2001)
[2] É bom ressaltar que só será convertido em estímulo ao investimento produtivo o crédito que for fornecido a um custo financeiro (juros e demais encargos) compatível com a margem de remuneração do setor financiado. Neste sentido, inclusive, é a inteligência do art. 187 da CF, que fixa diretrizes para a política rural.
[3] E por que não dizer da própria estabilidade da moeda nacional, eis que não é mais possível desconsiderar a inflação de custos provocada pelas desvalorizações cambiais, sobretudos em produtos com insumos importados ou com preços atrelados ao Dólar, tais como: tecnologia de informática, aviação, autopeças, combustíveis, insumos agrícolas, etc.
[4] Com o posterior advento do Decreto lei 413/69 e da Cédula de Crédito Industrial, o financiamento da industrialização agrícola passou a operacionalizado por tal instrumento, bem como por programas específicos, a exemplo do PRONAGRI – Programa Nacional de Agroindústria.
[5] Já tratamos de tais institutos in WILDMANN, Crédito Rural: Teoria, prática, legislação e jurisprudência. Belo Horizonte, Del Rey. 2001, pg 107 e ss.
[6] Vide art. 7o da lei 4829/64.
[7] PACHECO BARROS, Wellington. O contrato e os títulos de crédito rural. Curitiba, Juruá. 2001.
[8] Art. 14 da lei 4829/64. Os grifos são nossos.
[9] ALBUQUERQUE, Marcos Prado de. Crédito Rural. Cuiabá, ED. UFMT, 1995, pg 196.
[10] “Art. 14. Os termos, prazos, juros e demais condições das operações de crédito rural, sob quaisquer modalidades, serão estabelecidos pelo Conselho Monetário Nacional observadas as disposições legais específicas, não expressamente revogadas pela presente Lei (…)”
[11] Tal diferença se agrava exponencialmente ao longo do tempo, em virtude dos encargos.
[12] Ver, neste sentido o MCR – Manual de Crédito Rural do Banco Central do Brasil, espécie de consolidação das normas infra legais sobre a matéria, em seu Volume – I Disposições preliminares, com redação alterada pela Carta Circular 1268/87.
[13] BRASIL, Congresso Nacional. Relatório final da CPI do Crédito Rural. Diário do Congresso Nacional. Suplemento nº 203. Brasília, 28.12.1993.
[14] CALLIARI, Alcir. Apud. BRASIL, Congresso Nacional. Relatório final da CPI do Crédito Rural. Diário do Congresso Nacional. Suplemento nº 203. Brasília, 28.12.1993.
[15] Abster-nos-emos de tratar do Recoop no presente estudo, por entender que o referido tema, a despeito de estar calcado nos mesmos princípios e ter a mesma base legal (Lei 9138/95), merece uma análise à parte.
[16] Neste sentido já nos posicionamos quando do Aspectos Jurídicos da securitização de dívidas rurais (FDUFMG, 1997), fazendo coro ao entendimento dos mestres LUCIANO SOTERO, LUTERO DE PAIVA PEREIRA, RICARDO ALFONSÍN e ARNALDO RIZZARDO.
[17] Ressalve-se a permissão de que fosse securitizado tal valor por cada devedor, incluindo-se aí avalistas, fiadores e terceiros garantidores, na forma do DL 167/64
[18] Existe o entendimento, no BACEN e nas instituições financeiras como um todo, de que a concessão da securitização ou PESA a dívidas oriundas de recursos do FUNCAFË dependeria de regulamentação específica e dotação própria de recursos para tal fim. De tal posição discordamos, tendo em vista a literalidade da lei 9138/95 que nos leva ao entendimento de que a equalização de créditos para os bancos será feita com os recursos orçamentários ali descritos. A despeito de tal divergência, as dívidas oriundas do FUNCAFÉ contam com um plano próprio de alongamento, criado pela resolução 2897/01 do CMN.
[19] Vide a este respeito a resolução 2322/96 do CMN. Para as operações não enquadradas, restou a opção pelo PESA, na forma do art. 1o da Resolução 2471/98, independentemente do valor original contratado.
[20] Os itens I, II e III têm previsão expressa no art. 5o , § 5o da lei 9138/95.
[21] Ver res. 2332 /96, do CMN.
[22] Art 5o, § 5o , V da lei 9138/95.
[23] Res. 2279 do CMN.
[24] Exclusiva para operações formalizadas à luz do PESA – PLANO ESPECIAL DE SANEAMENTO DE ATIVOS, criado e regulamentado pela Resolução 2471 do CMN.
[25] No caso de recálculo de dívida enquadrada nos benefícios da lei 9138/95, a taxa de juros em questão encontra-se determinada art. 1o , VI da resolução 2238/96 c/c art. 2o, I, b da resolução 2471/98, ambas do CMN.
[26] Exceção feita, obviamente, ao caso da securitização e do PESA, que foram planos criados para tal mister.
[27] Na análise das contas gráficas dos endividamentos, é fácil identificar as operações mata-mata, eis que se constituem em entrada de recursos na conta corrente do produtor, com imediata saída, normalmente com o mesmíssimo valor (inclusive centavos) para fins de pagamento de débito anterior.
[28] Não há sequer que se falar que uma rolagem constitui em nova dívida por novação, eis que em se tratando de rolagem (mata-mata) com recursos do Crédito Rural, operação proibidas, não há que se considerar a novação, pela inteligência do art. 1077 do CC. Dessa forma, por uma ou por outra, o contrato original é aquele que efetivamente atendeu sua finalidade originária: custear a produção.
[29] BRASIL, Tribunal de Contas da União. Decisão 184/97 – TCU Plenário.